中国公共保障性住房体系如何确立

  最近，国家发展改革委等21部门联合印发《“十四五”公共服务规划》（以下简称《规划》），提出“人口净流入的大城市要大力发展保障性租赁住房”。

  现代房地产市场出现以后，大多数国家都出台了保障性住房政策，以保证中低收入居民的基本居住需求。

  保障性住房政策比较发达的地区是中国香港和新加坡，新加坡的保障性“祖屋”占居民住房比重达86%以上，香港保障性“公屋”占居民住房比重达50%以上。中国到2009年才开始启动保障性住房。这次《规划》的出台，是建立与健全中国城市保障性住房体系的重大尝试。

  从《规划》的宗旨来看，主要目的是改善人口净流入城市居民的基本居住条件。《规划》明确，人口净流入的大城市要大力发展保障性租赁住房，主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金。也就是说，这些保障性住房以租赁住房为主体，并给出面积及租金价格限制，这与香港的公屋和新加坡的祖屋有较大差别——香港和新加坡的保障性住房是持有。

  《规划》确定，人口净流入的大城市因地制宜发展共有产权住房，以中小户型为主，供应范围主要面向户籍人口，逐步扩大到常住人口。这意味着，这些城市的住房产权制度和价格将发生较大变化——共有产权住房无法成为投资品，价格很难上涨。从现实来看，户籍人口对共有产权住房需求量不会太大——大城市原住民多数都是三口之家，一个家庭有两套住房十分普遍，所以共有产权住房的主要供给对象可能是常住人口。

  《规划》还规定，全面推进城镇老旧小区改造，重点改造完善小区配套和市政基础设施，扩大住房公积金制度覆盖范围，做好城镇住房和收入困难家庭公租房保障，实行实物保障和货币补贴并举，合理确定实物公租房保有量，对城镇户籍低保、低收入住房困难家庭依申请应保尽保，即针对特殊事件及特殊群体有具体规定。这些都有利于弱势群体居住条件的改善。

  这里也有许多问题需要探讨。

  首先，保障性租赁住房由谁来建造，是当地政府还是企业或是其他主体？如果由当地政府建造，有多少财政保证？地方政府有没有能力和意愿建造保障性租赁住房？

  其次是用集体土地建造保障性租赁住房，看上去是一项重大的土地市场制度改革，但是集体土地基本上在村民手上，而且大量人口流入的城市房价都比较高，如果没有地方政府的财政补贴，保障性租赁住房租金又限定在较低的水平，那么村民建造保障性租赁住房的意愿有多高？

  在这种情况下，德国的保障性租赁住房体系有许多方面可以借鉴。一是德国的保障性租赁住房基本上由企业建造，政府在财政、土地及税收上给予支持；二是德国建立了一个全民保障性租赁住房补贴制度——无论是谁，只要在德国租赁住房，就可以获得政府的相应补贴，并有专业机构和组织保护住房租赁者的利益；三是德国的保障性租赁住房体系是建立在住房为消费品而不是投资品的基础上。

  中国建立保障性住房体系的基点也应该是限定保障性住房只可用于居住消费而不可用于投资的原则，只有在这个基点上才能建立广泛的保障性住房体系。