莫把政府《通告》当儿戏

　　2020年2月5日，某县市场监管部门突击检查，发现两家餐饮店正在新冠肺炎疫情期间违规开门营业，对顾客开放售餐。无独有偶，2月15日，某县市场监管部门现场检查某山野排挡店，发现其擅自对外开放堂食经营。两地执法人员均依法作出了现场处理，并依据查明的事实将案件分别移交当地公安机关处理，当事人均受到了相应的治安处罚。此次新冠肺炎疫情防控中，类似案件在各地都时有出现。

　　两家具有合法餐饮经营资格的企业主体经营餐饮，为何会受到有关执法部门的“打扰”直至处罚呢？原来，他们都是违反了政府发布的有关新冠肺炎疫情防控《通告》的规定。关于政府《通告》，哪些机关有权发布？其效力如何？该如何认识和执行呢？

　　可以发布政府《通告》的多层主体

 

　　政府《通告》顾名思义就是由政府及其具有社会管理职能的部门发布的，向外宣布重要事项或者法定事项的知照性公文。在此次新冠肺炎疫情防控中，依法可以发布《通告》的部门主要包括国务院和地方各级人民政府、国务院的组成部门和各级地方政府的组成部门、各级政府组织新冠肺炎防控工作的临时性机构等等。各级党政部门根据需要也可以联合发布《通告》。居民委员会、村民委员会以及社区等自治性组织，也可以针对工作落实需要发布《通告》。比如，上海市政府发布的《关于进一步严格落实各项疫情防控措施的通告》，湖北省新型冠状病毒感染肺炎疫情防控指挥部发布的《关于全面开展发热病人排查核查的通告》，某省雄县公安局发布的《关于做好境外疫情输入风险防控的通告》，某县钦北区子材街道办事处发布的《城市社区疫情防控通告》等等，就是各级政府、部门（机构）针对此次疫情防控的不同阶段、不同区域的具体要求和措施发布的《通告》，用以指导和规范疫情防范工作。

　　政府《通告》具有不同的效力

 

　　从政府《通告》内容来区分，大致可以分为情况通报类、行政指导类、行政命令类和群众自治类等。可见，政府《通告》并非都具有法律强制力。许多《通告》主要是用来通报情况，发布信息，起提示和周知作用，不强制公众作为或不作为。但其中的行政命令类通告就同时具有告知性兼执行性特征，具有行政强制的性质，所以具有相应的法律强制效力。

　　行政命令类政府《通告》中的强制力和效力来源于法律、行政法规、规章、地方法规及规章，以及其他规范性文件中的规定。例如《中华人民共和国传染病防治法》第42条和《中华人民共和国突发事件应对法》第49条，分别赋予各级人民政府履行疫情防控和处置突发事件时所能采取的各项措施。上述法律中的具体条款和综合性规定，即是各级政府在此次新冠肺炎疫情防控中发布的各类《通告》措施的法律基础。

　　上文列举的两个案例，虽然当事人都是具有合法经营资质的餐饮主体，在正常情况下开展餐饮经营活动是完全合法的。但因为在新冠肺炎疫情防控期间开展的经营活动，违反了有关《通告》中关于“人员聚集”的相关规定，实际上也就是违反了《通告》措施所依据的法律法规，因此受到有关部门的依法处罚。这就是《通告》强制力的体现。

　　政府《通告》发布必须合法规范

 

　　政府《通告》具有紧迫性、临时性、阶段性的特点。同时，政府《通告》又具有类似法律法规的强制效力，所以，政府发布《通告》的程序及内容必须合法、规范。

　　《通告》虽然具有临时性，但在发布的程序上并没有随意性。首先，通告发布时间要与解决有关事件的阶段相适应，具有时机上的对应性。例如，在此次疫情防控中，各部门就要紧密结合疫情发展阶段的需要，发布相关工作内容的《通告》。不仅如此，对发布内容所依据的情况和数据，也要求科学、客观。其次，在《通告》审批发布程序上要符合相关法律法规的要求，不可简化。例如《中华人民共和国传染病防治法》第43条规定，甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府宣布本行政区域部分或者全部为疫区，必须报经上一级人民政府决定等等。这里的“报上一级人民政府批准、决定”，都是对发布政府《通告》的程序性规定，必须遵守，否则《通告》的合法性将不存在。

　　《通告》的内容要依法、科学、理性。贯彻比例原则和最小伤害原则。既坚持合法性，又遵从合理性，按照必要和适度的原则确定和发布有关措施。特别是涉及限制行政相对人的人身和财产权利的措施和手段，必须有法律法规的明确授权。例如《中华人民共和国传染病防治法》第42条中规定的“县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以采取的五项紧急措施。”既是对有关行政机关的授权，也是对其权限的限制，超出该范围采取的其他措施，均属于对法律的违背，不具有合法性。以上也是我们在执行和遵守《通告》过程中，判断政府《通告》合法性的基本标准。

　　严格执行，莫把政府《通告》当儿戏

 

　　政府《通告》作为特殊时期或处理特殊事件的针对性政府文件，有其必要性。因其明确的法律效力基础，因而具有执行中的严肃性。

　　在执行环节，有权机关要做到严格遵守《通告》内容，避免随意性。要用执行法律同样的严肃态度执行《通告》内容。在采用各类行政手段时，要充分理解《通告》精神，按照必要和控制行政权力的原则，合理适用不同强度的手段和措施，避免手段“滥用”。但是，实践中常常出现过度采用行政手段的现象。比如在此次新冠肺炎疫情防控中，各地就出现了采用不同形式的“硬隔离”手段来落实交通封堵的措施。看似坚决落实《通告》，但其具体手段和方式显然已经不符合政府《通告》的精神，严重时还会对救援、消防等应急车辆通行形成堵塞，造成严重社会后果。

　　正因为《通告》在特殊时期和特殊事件中的必要性和严肃性，所以要求经营主体和社会公众自觉严格遵守执行，切不可把政府《通告》当儿戏。特别是广大经营主体，在特殊时期要特别关注和收悉政府有关《通告》的内容，充分认识到行政命令性《通告》的强制效力，而不能等同于一般性文件对待，并在日常经营和生活中严格遵照执行。