户籍改革

　　2月25日，国家发改委召开新闻发布会，介绍新型城镇化与特色小镇有关情况。发改委规划司副司长陈亚军在会上介绍，目前已经有27个省区市和新疆生产建设兵团出台了户改实施意见，多年来备受关注的户籍改革已经取得了实质性进展。

　　日前，公安部召开电视电话会议，部署全国公安机关推进户籍制度改革。会议指出，加快推进户籍制度改革、加快提高户籍人口城镇化率，事关亿万人民群众切身利益。公安部副部长黄明表示，不管无户口人员问题是哪个年代、什么原因产生的，都要及时办理落户，同时健全制度防止产生新的无户口问题。

　　2014年，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》的出台标志着户籍制度改革这一基础性改革开始进入全面实施阶段。近年来，关于户籍改革的新政接连出台，一些民生问题随之得以解决，但作为一项长期而复杂的制度，改革还有很长的路要走。

　　从无到有：无户籍人口上户口

　　无户籍人口俗称“黑户”，是一个长期以来被社会边缘化的群体，数量庞大却隐匿至深。目前能掌握的是，2010年第六次人口普查中，无户籍人口为1300万左右，占总人口的1%.他们中的约60％是超生人员，其他还包括没有主动上户口、弃婴、未婚生育、相关证件丢失、户籍办理程序繁琐或基层部门不作为等多种原因导致的无户籍人员。

　　根据《中华人民共和国户口登记条例》，对出生的中国公民予以户口登记，没有任何附加条件，相关政策也明文禁止将户籍与计生政策捆绑起来。但长期以来，出于限制生育或增加社会抚养费等目的，许多地方都制定“土政策”，将缴纳社会抚养费与新生儿户口登记捆绑在一起。

　　“黑户”人口的教育、医疗、就业、结婚等基本权利得不到保障，在社会生活中也会招致歧视，大多境遇悲惨。在社会生活中，因为教育缺失，生计艰难，加之歧视导致的心理问题，“黑户”群体犯罪率比户籍人口高得多，成为社会的不稳定因素之一。在国家层面，众多“黑户”的存在意味着统计信息的严重缺失。北京大学人口研究所教授乔晓春指出，如果人口统计误差过大，会导致很多真实情况搞不清楚，各项政策、福利制度的设计也就难保科学性。

　　为保护公民合法权益，建立完善国家新型户籍制度，2015年12月31日，国务院办公厅出台了《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》，要求依法为无户口人员登记常住户口。

　　从有到优：暂住证变居住证

　　暂住证是公民离开常住户口所在地的市区或者乡、镇，在其他地区暂住的证明。从1995年公安部发布的《暂住证申领办法》可以看出，暂住证设立的主要目的在于对流动人口进行管理，维护社会治安秩序。暂住证持有人并不享有所在地的各项福利。

　　1984年，深圳市成为第一个推行暂住证的城市，随后这一制度在中国各地推行开来。2003年，《行政许可法》颁布后，暂住证制度的强制性失去了法律依托，甚至与一些法律发生抵触，陆续有城市开始取消“暂住证”。

　　经历了30余年的争议，暂住证于2015年正式退出历史舞台。2015年2月15日通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案明确，我国将扎实推进户籍制度改革，取消暂住证制度，全面实施居住证制度。

　　2016年1月1日，《居住证制度暂行条例》正式实施。与暂住证相比，居住在制度更注重保障流动人口的权益，使得城市生活更加平等。《条例》规定，居住证持有人在居住地依法享受劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金的权利，并享有义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务和计划生育服务等多项基本公共服务。居住证持有人在居住地享受办理出入境证件、换领、补领居民身份证、机动车登记等多种便利。

　　截至2016年1月，除西藏和宁夏，其余29省份均已出台居住证制度的落地方案。

　　由于各地经济发展水平与财政状况存在差异，各地居住证的“含金量”并不相同，地方政府的财政负担和户籍居民与非户籍居民的利益分割问题仍有待研究。华东政法大学政治学与公共管理学院教授郭秀云在接受媒体采访时表示，在国家层面推出居住证制度，是户籍改革的重要步骤。今后户口上附加的福利应该做减法，作为过渡性工具，以居住证为载体的福利应该做加法。最终，公共服务应该以常住人口为标准。

　　从优到精：居住证持有人积分落户

　　居住证制度的建立在一定程度上为已经在城镇就业居住但未落户的农业转移人口及其他常住人口解决了教育、医疗、就业等实际问题，但这一制度本身只是一个过渡性安排。根据户籍改革目标——2020年实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户才是改革的终极目标。为此，《居住证制度暂行条例》明确了四类城市的落户标准以及持有居住证和落户的衔接通道。

　　按照《条例》要求，建制镇、中小城市、人口在300万以下的大城市，符合条件即可落户；人口在300—500万的大城市可以设定落户条件或建立积分落户制度；人口500万以上的特大城市和超大城市应当建立完善积分落户制度。

　　户口迁移在技术层面上并不难实现，其真正的难处在于，中国城乡发展严重失衡，市民化成本高。黄明在2013年末总结改革开放以来的户籍制度改革时表示，户籍上附着的利益较多，需要逐步剥离，户籍管理制度本身的改革并不复杂，核心的问题在于许多公共服务和社会福利政策与户籍挂钩。

　　以现在各大城市出台的积分细则或办法来看，具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为成为落户的主要指标。

　　不同城市设定的指标也不尽相同，从未来城市发展的角度看，积分落户是城市对所需人才的理性选择，有利于防止城市人口规模盲目扩张。

　　值得注意的是，目前开放落户的中小城市对农业转移人口并没有足够的吸引力，而大城市和特大城市则人满为患。此外，从上海、广州实施积分落户的情况看，农业转移人口能达到落户标准的寥寥无几，如何通过一套合理的打分体系，兼顾不同层次人口的落户需求，让以不同形式为城市做出贡献的人都有机会融入城市生活，实现实质上的公平，还有一定难度。

　　● 网友声音：

　　麻里：除非取消社会抚养费，才可能全民上户。

　　秋之韵：如果每个中国公民都遵纪守法的话，还有“黑户”存在吗？2002年9月1日就已经开始实行了《中华人民共和国人口与计划生育法》。要违法就得承担法律责任，至少应该缴纳社会抚养费呀！既要违法又要政府部门给予方便，那还能是法治国家吗？

　　魏俊洁72893 ：如果城市发展均衡，很少有人想离乡拼搏。毕竟大城市机会多，小地方要不就是没机会，要不就是“黑幕”多。与其想尽办法控制人口，不如好好抓各地经济建设。

　　淡定的海洋：户口政策只考虑了农民入城，没有考虑市民返乡入农户。双向流动均不应设置障碍，城市居民想当农民，政府也应给予政策支持。

　　德芙熊大：设置门槛，把人划分为三六九等，本来就是不公平的表现，还希望政策能够给所有为城市纳税的外来人口以机会，无论他有怎样的学历、出身及职业。

　　某某：本来就不应该把人口进行各种区别和限制，建议在有条件的情况下逐步取消户籍限制，允许人口自由流动。