地方“两会”亮点之三
进一步理顺农村敬老院机构设置和管理体制
——专访江苏省人大代表、淮安广济医药连锁有限公司董事长 朱华林
1月26日，江苏省第十三届人民代表大会第四次会议在南京开幕。会上，江苏省人大代表、淮安广济医药连锁有限公司董事长朱华林提出了关于进一步理顺农村敬老院机构设置和管理体制的建议。
如今，人口老龄化问题成为社会关注的焦点，2020年《政府工作报告》中，“老有所养”被多处提及，朱华林对此深有感触。2020年以来，朱华林结合所从事的医药行业发展实际，深入农村，围绕如何破解农村养老机构“落地难”问题，进行了广泛调研。
经过调研，朱华林发现，大多数农村敬老院由所在乡镇政府举办，民政部门负责业务指导。但由于基层经费投入有限、人员配备不足、硬件设施滞后以及日常管理不善，加之区划调整、乡镇撤并后逐步边缘化，目前相当部分乡镇敬老院因闲置弃用无法发挥应有职能，这种情况在苏北经济欠发达地区更为普遍。
按照国家及江苏省实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程要求，到2022年底，每个涉农县区至少建有1所失能（失智）特困老年人的集中供养服务机构；至少有3所农村区域性养老服务中心。但由于沿用原有管理体制，这些提升改建后的敬老院在举办主体、经费保障、干部任用、人事权限等方面的责任仍待厘清，地方乡镇与民政部门“管的办不好，办的管不了”的矛盾仍较突出，一定程度制约了农村养老事业健康发展。
为此，朱华林建议进一步理顺对农村敬老院机构设置和管理体制，激活运行机制，盘活公共资源，加快发展农村养老服务产业。
农村敬老院面临“先天不足”
《光彩》：农村敬老院经费短缺问题是怎么造成的？如何解决？
朱华林：农业税费改革后，农村敬老院供养经费由原来的村提留乡款项统筹变为国家财政支出，不足部分则由地方财政承担。由于城乡经济发展不平衡，目前很多地方敬老院仍然主要靠地方财政维持，由乡镇拨款。
就江苏部分敬老院而言，理顺机构设置和管理体制，将财务统一归属到民政系统调配管理，可以有效缓解经费短缺问题。此外，创新发展模式、低成本运营是缓解经费紧张的一种可操作方式。农村敬老院可以根据当地实际情况，调整服务模式。例如，敬老院可以改变全住宿模式，根据老人身体情况，部分行动不便的老人住在敬老院，可行走的老人晚上回家居住，早晚由班车接送。针对分布比较分散、人口比较少的自然村，可以在中心村建设一个养老服务中心，在周边村设置养老服务点，定时为老人提供送餐、洗衣、看病等服务。
《光彩》：农村敬老院基础设施不健全体现在哪些方面？
朱华林：农村敬老院基础设施不健全首先体现在用地规模有限，由于资金和政策限制，养老院的规模较小，有的无法满足实际需要；其次，没有相应的医疗配套设施，老人就诊困难；最后，资源配置不合理，有的敬老院没有餐厅，有的没有配套娱乐设施。
《光彩》：农村敬老院在人员配备方面存在哪些问题？如何解决？
朱华林：首先，农村敬老院的管理人员配置不完善，专业服务水平低。有些敬老院由于人员不足，一人身兼数职，导致管理滞后，服务质量低。其次，农村敬老院服务工作人员的工资待遇普遍比较低。低工资待遇不但影响了现有服务人员的工作积极性，也导致专业服务人员难以招入。
此前，民政部、财政部、人社部联合印发《关于进一步加强特困人员供养服务设施（敬老院）管理有关工作的通知》，以优化管理为着力点，提出加强供养机构负责人、照护人员能力建设。一是要通过选派选拔等方式，将熟悉机构管理的人员配备到机构负责人岗位。同时，定期组织对供养服务机构负责人轮训。二是要结合实际需要，合理确定工作人员的配备比例。按照相关规定落实培训补贴，逐步提高专业养老护理员比例。三是合理确定和落实工作人员薪酬待遇，鼓励通过在绩效工资分配中予以适当倾斜等方式，建立与岗位绩效、职业技能水平挂钩的考核激励机制，提高一线工作人员工资待遇。
标准化运作，从源头保障老人合法权益
《光彩》：由地方民政部门统一管理农村敬老院这一做法，在江苏省是否已有先例？
朱华林：江苏省已经出现较为成功的案例。江苏省南通市启东市根据地方实际，撤销“一乡一院”的农村敬老院管理体制，将当地8所本由各乡镇运管的农村敬老院，统一规划建设成区域性中心院，并由当地民政部门直管，在确保“五保”对象集中供养的基础上，将富余床位向社会老人开放，实现了管理的标准化。同时，对管理和服务人员全部实行社会化招聘，不间断地开展专业训练，护理人员持证上岗，并享受岗位职业津贴。
加快发展农村养老服务产业
《光彩》：加快发展农村养老服务产业有哪些现实意义？
朱华林：一是有助于破解城乡养老难题。在解决农村孤寡、空巢、失独等老人养老问题的同时，广大农村凭借其生态优势、人文优势、成本优势，预计未来将吸引城市庞大的养老人群到农村养老。二是有助于实施乡村振兴战略。近年来，国家大力推进美丽乡村建设，乡村面貌得到较大改善，已吸引大量外地人、城里人到乡村观光旅游、度假养老。发展农村养老产业，乡村富余的劳动力就有更多的就业途径，也有助于培育农村新的经济增长点，带动乡村“旅游+养老”产业链形成。
《光彩》：如何加快发展农村养老产业？
朱华林：一是加强规划引领。做顶层设计规划，选择一些条件较好、适合发展乡村养老的美丽乡村先行扶持，开发休闲养老项目，打造“农家乐”式的养老示范村镇，形成示范效应；二是强化政策扶持。制定并落实支持乡村养老产业发展的财税优惠政策，可以按照建设规模、床位数量等，给予企业补助，减免相关行政性收费，明确税费减免的具体税种和比例，增强可操作性。同时，要保障土地供给。对于乡村养老项目要在用地指标上优先安排，鼓励盘活存量土地资源兴办乡村养老机构；三是引导社会投资。大力推进投资主体、投资方式多元化。推进“放管服”改革，放开养老服务市场，降低准入门槛，在注册资本、营业场所、投资人资格、业务范围等方面放宽条件。
