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	我投资，我做主 ——《国务院关于投资体制改革的决定》出台
	http://www.gcmag.cn 2004年第9期《光彩》杂志　　本刊记者杨生恒  　　7月25日，《国务院关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》)出台，酝酿12年之久的投资体制改革方案终于露出了冰山一角。　　这是一项牵扯到方方面面利益的改革方案，因此它的推出显得慎之又慎；这是一项需要时机呼应的改革方案，因此有关部门将它拖了又拖。那么，《决定》将带来怎样的变化？《决定》的推行又将面临怎样的困难？告别“跑项目” 　　“跑项目”这个词对许多企业都不陌生，长期以来，它一直是众多企业在决定一项投资后所要逾越的一道难关。“跑项目”使企业耗费大量的人力、物力，不仅增加成本，还会耽误时间，延误战机。此次《决定》的出台将使这个词渐渐淡出历史舞台。　　按照《决定》，政府将彻底改革项目审批制度。首要的一点就是改革现行的企业投资管理办法：不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批。取而代之的是：对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制。　　取代审批制的将是“核准制”和“备案制”。二者的区别在于，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。备案制将成为今后的主要方式——据有关方面测算，今后实行备案制的项目约为全部项目的75％。　　政府对企业提交的项目申请报告，今后将主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于必须通过核准的项目，也没有过去繁琐的手续和漫长的等待，只要提交项目申请报告就行了，不必再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告等程序。　　这些变化的实质是恢复了企业的投资主体地位，也是投资体制改革的核心所在。　　“过去的投资体制下，除了问环保、土地、资源外，还要问你有没有市场，能不能赚钱，使用什么技术。其实这些都是投资者自己的事情，政府把从公共利益角度应该关心的问题跟企业从盈利角度关心的问题混在一起了。这次投资体制改革的核心就是给企业放权，让企业自行决定生产规模、产品规格、盈利水平、技术路线、融资结构、风险控制等，政府不再对此干预。”国家发改委投资所所长罗云毅博士评价说。　　一位企业界人士则深有感触地说：“投资存在周期性的特点，有着很强的时间性，繁琐的审批制往往会拖很长时间，使企业错过最佳的投资机会。” 　　“谁投资，谁决策，谁受益，谁承担风险”——投资主体由政府向企业转变，企业将由此解脱很多束缚，真正拥有“投资自主权”这一基本权利，真正成为市场的主体，从而找到更大的发展空间。　　事实上，获益的不仅仅是企业，也将是政府及整个社会。原来的投资体制下，投资决策往往缺乏责任约束，常常造成刚建好的项目就面临搁置的问题。而且，由于繁杂的审批程序存在巨大的寻租机会，往往出现行政领导直接决策的“首长工程”、“样板工程”，造成巨大的资源浪费。有一项调查表明，投资相同规模的一个污水处理厂，政府比企业要多花费6000万人民币。　　据悉，与《决定》相配套的系列实施办法也将于近期出台。如何落实新体制下的审批制、核准制和备案制将成为配套措施关注的重点。《决定》中谈到的改革内容，国家都将出台相关配套措施，并且这些措施都将在今年年底前颁布。解融资之渴　　此次《决定》在拓宽企业融资渠道方面也提出一些新的思路，允许各类企业以股权融资方式筹集投资资金，逐步建立起多种募集方式相互补充的多层次资本市场。“投资管理的重点，要从项目管理转向资本市场管理，从‘投’转向‘融’。”国务院发展研究中心技术经济部部长郭励弘说。　　在这些即将实施的举措中，两大方面格外引人注目。　　首先是基础建设项目IPO（首次公开发行）融资可能会有突破——经国务院投资主管部门和证券监管机构批准，选择一些收益稳定的基础设施项目进行试点，通过公开发行股票、可转换债券等方式筹集建设资金。　　对于此举的意义，上海市发展计划委员会副总经济师肖林博士在著作中进行了这样的描述：“解决城市基础设施产品和服务供给不足的问题是任何国家和地区政府都殚精竭虑、渴望妥善解决的任务。我国长期的计划经济体制使政府成为资源配置的主体，但提供基础设施产品常常需要大规模的投资费用，会挤占政府的其他公共开支。这就需要转变政府职能，实现大型基础项目由政府融资向私人融资的转变。” 　　对于基础设施项目的融资不仅放开，而且还会有相当的突破。“经国务院投资主管部门和证券监管机构批准，选择一些收益稳定的基础设施项目，可以进行公开发行股票、发行债券等方式筹集资金的试点。这一表述意味深长，因为按现行法律规定，企业必须先成立股份公司且有3年连续盈利的纪录，方能进行IPO。《决定》显然表明现行的法律规定可能会有所突破。”一位曾参与改革方案设计的权威人士给予这样的解读。　　其次，对各种所有制企业一视同仁也是此次融资改革的一个重大突破。经过多年的改革，对中小企业或私营企业的投资限制已经所剩不多，当前影响这些企业进一步发展的根本因素就是融资渠道不畅。《决定》鼓励和支持各种所有制企业进行境外融资，允许他们申请使用国外贷款，以及以股权融资方式筹集资金。这表明，私营企业今后将能够获得更多的融资机会和渠道。无论是发行股票、公司债券，还是海外上市，都将获得与国有企业平起平坐的地位。据国家发改委的调查数据显示，中国中小企业融资供应中，98.7％来自银行贷款，直接融资仅占1.3％。今后企业直接融资的比例有望提高。尚存的疑虑　　对于《决定》的出台，各界好评如潮。但同时，仍然有一些疑虑存在。　　这些疑虑归结起来集中在两点：其一，中国金融体系是否已经为《决定》的融资改革作好了准备？其二，一些权力部门是否愿意放弃既得利益，真正转变职能？　　相关人士，尤其是金融界人士认为，虽然《决定》用相当篇幅强调要进一步拓宽企业投资项目的融资渠道，但这些相对原则性的规定，还需要证券、银行监管部门等的积极配合，还需要整个金融体系改革的积极推进。　　深化投资体制改革，必将对商业银行经营产生重大影响——政府部门不再审核项目的可行性，银行就得自主审贷，自担风险，这就对商业银行的决策与风险控制提出更高的要求。据悉，目前一些有实力的商业银行已经开始实施一些相应的举措。例如，中国银行目前已推出了7项措施提高风险管理水平，其中包括建立客户准入审核机制、适当上收授信审批权、对于警示性行业从严控制等等。而民生银行则设立了首席稽核检查官。风险增大，银行将不会像过去那样“好说话”，这对企业投资将产生很强的约束作用。　　《决定》倡导的改革能否自上而下得到贯彻也是人们担忧的问题。由于《决定》的改革内容很多，力度很大，无论地方政府还是各个部门，都需要有一个领会精神、吃透具体的政策、把握政策和程序、转变观念的过程。长期以来，很多部门对“审批”的理解与具体做法十分熟悉，但对怎样做叫“核准”、怎样做叫“备案”的理解却千差万别。比如，公司上市发行股票融资，表面上实行的是“核准制”，实际上，除了取消了每年的股票发行额度限制，其他方面的“核准”跟“审批”并没什么两样。这些具体环节的改善还有待时间来改变。　　不仅金融、政府职能这两项，《决定》中的改革对于其他配套制度的建设提出了更为严峻的考验——经济预警系统、产业政策导向乃至资本市场规范运作等一系列相关制度和市场化手段能否迅速跟上，填补投资体制改革留下的真空，都将直接关系到这一改革的效果。　　不过，尽管这些问题切实存在，发改委推动这项改革的决心很大。他们表示，将在文件中明晰权责，对于一些部门由于自身权力的丢失而产生的抵触，将采取适当的形式弥补，或者在实施当中逐步解决。　　编辑　hej@gcmag.cn